□本報記者朱寧寧
  行政覆議一直被看作是官民爭議減壓閥。自1999年行政覆議法實施以來,我國行政覆議制度不斷細化和完善。但是隨著行政爭議的增加,行政覆議體制日益呈現出與新形勢、新任務不相適應的一面。行政覆議範圍過窄、行政覆議程序行政化色彩濃厚等問題逐漸顯現,行政覆議法尚有不少需要修改和完善之處。
  為了充分、有效地發揮行政覆議制度的作用,近日公佈的全國人大常委會今年的立法工作計劃將修改行政覆議法列入其中。
  華僑大學法學院副院長戴仲川近日接受《法制日報》記者採訪時說,行政覆議的機構設置、法律責任以及受案範圍等,都存在對行政相對人權益保護範圍過窄問題,應加以修改。
  覆議機構獨立性較差
  根據行政覆議法第三條的規定,行政覆議機關負責法制工作的機構具體辦理行政覆議事項。
  “行政相對人向作出自己不服的具體行政行為的行政機關提起行政覆議,這似乎不是在尋求法律上的救濟,而是在寄希望於行政機關的良心發現,這在行政救濟上是缺乏法律保障的。”戴仲川說,由於負責行政覆議工作的法制機構本身隸屬於承擔行政覆議的行政機關,無論在經費保障、幹部任免上,還是在考核獎懲、機關福利上,都離不開行政機關的支持和幫助,不具有獨立性和超脫性。這樣一來,人們就會對行政覆議的公正性產生懷疑,而且存在著以下可能:法制機構按照行政覆議機關領導人的意圖處理覆議申請;行政覆議機關與被申請人有著或多或少的親近關係,難以達到中立性;當覆議機關與被申請人聯合起來侵害當事人權益的現象發生時,當事人的行政覆議權無法保障。
  戴仲川建議,應將行政覆議機構從行政覆議機關中獨立出來,即從內設機構轉變為一個獨立於相關行政機關的機構。
  法律責任缺制度保障
  根據行政訴訟法的規定,覆議機關作出維持決定或者不作決定的,起訴時以最初作出具體行政行為的行政機關為被告,覆議機關改變原行為的,以覆議機關為被告;根據國家賠償法的規定,經覆議的案件,由最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關,覆議決定加重損害的,覆議機關對加重的部分履行賠償義務。
  戴仲川認為,立法上的這種責任分配極易導致覆議機關為了避免自身成為行政訴訟的被告或者國家賠償的義務機關,對於其受理的覆議案件,明知具體行政行為違法或者不當,卻仍然作出維持決定或者不作決定。
  為此,戴仲川建議,對於行政覆議機關在行政覆議過程中違法、失職的法律責任,應在法律中規定:經覆議的案件,在行政訴訟中,一律以覆議機關為被告;在國家賠償中,一律以覆議機關為賠償義務機關,覆議機關在履行賠償義務後,可以向最初造成侵權行為的行政機關追償。如此必將促使覆議機關依法履行覆議職責,真正發揮行政覆議的功能。
  受案範圍窄影響操作
  行政覆議法第七條規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法,在對具體行政行為申請行政覆議時,可以一併向行政覆議機關提出對該規定的審查申請:國務院部門的規定;縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。
  針對行政覆議法這一受案範圍,戴仲川認為,行政覆議法將“規定”納入行政覆議範圍,無疑是一個巨大的突破,但在實際操作中存在諸多問題需要予以解決。
  戴仲川具體分析指出,依行政覆議法上述規定中的“規章”與“規定”是兩個不同的概念。對於具有規章制定權的機關而言,如何區分其制定的規範性文件是“規章”還是“規定”,對於能否啟動對“規定”的審查至關重要。但在實踐中,對於“規章”與“規定”區分主要是形式上的,而實質上的區別,如內容上的規定權限、效力層次等,則很難區分。
  “規章的制定機關包括國務院的部委、省級人民政府、省會市和較大市人民政府。這些機關在我國的行政管理體制中均居於非常高的層次,其制定的規範性文件往往涉及面廣、影響大,這種規範性文件是否合法直接關係到法律、法規和行政秩序能否正確實施和維護。在修改法律過程中,應將有關形式和實質上的審查標准予以列舉,並規定有關機關逃避行政覆議的法律責任。”戴仲川說。
  為此,戴仲川建議將行政覆議法第七條進行修改,增加“公民法人或其他組織也可單獨就該具體行政行為所依據的規定向行政覆議機關提起審查申請”這一內容。
  (原標題:進一步完善行政覆議機構設置)
創作者介紹

Yuen

lo45loqeko 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()